在全面振興中加快推進黑土地保護利用法治化

中共哈爾濱市委黨校

王士海

　　黑土地是我國最為寶貴稀缺的耕地資源。習近平總書記曾經(jīng)殷殷囑托，要把黑土地保護作為一件大事來抓，采取有效措施切實把黑土地這個“耕地中的大熊貓”保護好、利用好，使之永遠造福人民。習近平總書記在黑龍江省考察時強調(diào)要“優(yōu)先把黑土地建成高標準農(nóng)田，切實把黑土地保護好”。

　　我國的黑土區(qū)主要分布在黑龍江省、吉林省、遼寧省大部分地區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部地區(qū)，是國家重要糧食生產(chǎn)基地，對保障國家糧食安全地位舉足輕重?！吨腥A人民共和國黑土地保護法》第二條第二款對我國黑土地及其分布范圍做了明確界定，是指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)這四省區(qū)的相關區(qū)域范圍內(nèi)具有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的耕地。因此，我國黑土地主要在東北地區(qū)，防止東北四省區(qū)黑土地數(shù)量減少、質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化，穩(wěn)步恢復提升黑土地基礎地力，是加強我國黑土地保護的迫切要求，是推動新時代東北全面振興取得新突破的重要任務。

　　當好國家糧食安全“壓艙石”

　　是黑土地保護利用法治化的邏輯起點

　　習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上強調(diào)，當好國家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供“壓艙石”，是東北的首要擔當。要始終把保障國家糧食安全擺在首位，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保產(chǎn)得出、供得足、靠得住。眾所周知，黑土地是世界上最肥沃的土壤，有“一兩土二兩油”的比喻，黑土地是肥力最高、最適合耕作、最具生產(chǎn)潛力的土壤，被稱為“耕地中的大熊貓”。黑土帶被譽為“世界糧倉”。目前全球只有北美大平原、東歐大平原、中國東北平原和南美潘帕斯草原黑土地四大黑土帶，分別享有“世界糧食第一大出口區(qū)”、“歐洲大糧倉”、“中國重要糧倉”和“南美糧倉和肉庫”的美譽，全球黑土帶糧食生產(chǎn)力直接影響全球糧食安全。我國黑土地保護法明確指出：“黑土地應當用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)?！睂ξ覀冞@樣一個有著14億人口的大國來說，農(nóng)業(yè)基礎地位任何時候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）發(fā)布的《糧食展望》報告，2022年全球糧食交易總額同比增長10%，但同期糧食出口量卻下降10%。粗略估計，僅2022年一年，國際糧食單價同比增長約22%。世界四大糧商掌控著全球糧食交易的80%，國際糧食貿(mào)易面臨“卡脖子”風險。東北地區(qū)是我國重要的糧食生產(chǎn)基地，黑土地肩負著我國糧食健康的重任。東北黑土區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的20%以上，是中國玉米、粳稻等商品糧主要供應地，糧食商品量、調(diào)出量均居全國首位，外調(diào)到主銷區(qū)的商品糧占全國商品糧總量的60%以上。依法保護和利用好黑土地，確保黑土地不減少、不退化，是保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的必然要求。保障國家糧食安全，將飯碗牢牢端在自己手上，是推進黑土地保護法治化進程的根本目的，是堅守國家糧食安全的基本底線。要推進黑土地保護利用法治化，明確特殊的保護和治理修復制度措施，為保護好、利用好黑土地這一寶貴的土地資源提供有力法治保障。

　　依法恢復提升黑土地基礎地力

　　是加強黑土地保護利用法治化的迫切要求

　　保護黑土地，刻不容緩。把黑土地用好養(yǎng)好是國家糧食安全的重要保障，對于實現(xiàn)東北全面振興全方位振興和中華民族可持續(xù)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。黑土地有機質(zhì)下降是世界四大黑土帶耕地面臨的共性問題。黑土地被開墾為耕地后，經(jīng)過長期高強度利用，地力持續(xù)透支，土壤有機質(zhì)含量持續(xù)降低。作為我國“北大倉”的東北平原，由于長期高強度開發(fā)利用、地下水超采嚴重等原因，導致黑土區(qū)耕地出現(xiàn)長期透支，肥沃的黑土變得越來越“瘦”、越來越“薄”、越來越“硬”。中國黑土區(qū)的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，近70年黑土耕層土壤有機質(zhì)含量降幅超過1/3，甚至有些黑土區(qū)土壤有機質(zhì)含量已不足20g/kg。有機質(zhì)含量降低導致黑土耕地地力越來越差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對化肥的依賴性越來越強，化肥越施越多，地越“喂”越“瘦”。測算顯示，黑土地現(xiàn)有的部分耕地再經(jīng)過40—50年的流失，黑土層將全部流失。東北黑土區(qū)是集水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護和防風固沙四種生態(tài)功能于一體的重點區(qū)域，依法保護黑土地是對山水林田湖草沙冰一體化保護與生態(tài)屏障建設的法治保障，是從法治高度上明晰自然資源利用上限來確定生態(tài)環(huán)境保護紅線、協(xié)調(diào)黑土地資源利用與生態(tài)保護之間的矛盾、化解制約東北地區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。從法律上保護好、利用好黑土地，要科學確定法律的適用范圍，切實保障國家糧食安全，強化基層組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保護義務，建立健全黑土地投入保障制度，強化考核監(jiān)督，加大處罰力度等。持續(xù)完善黑土區(qū)農(nóng)田基礎設施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強黑土地防災抗災減災能力，鞏固和提升黑土地糧食綜合生產(chǎn)能力。實施國家黑土地保護工程，綜合施策提升黑土質(zhì)量。從法律目的來看，這不僅是對黑土地作出法定用途管制約束，更是對堅守國家糧食安全底線的高度厲行。究其立法本源，這恰恰是維護國家糧食安全底線的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要。

　　構建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制

　　是推進黑土地保護利用法治化的關鍵所在

　　“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷暯娇倳浿赋觯七M法治體系建設，重點和難點在于通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法律正確實施，把“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆又械姆伞?。推動完善黑土地保護利用相關法律法規(guī)，全面規(guī)范土地利用行為，明確政府和黑土地使用者的權利與義務，支持各地制定地方性法律法規(guī)，做到依法管土、依法護土，用法治手段遏制有的地區(qū)黑土地變薄、變瘦、變硬、變臟狀況，加快實現(xiàn)“耕地中的大熊貓”變肥、變松、變優(yōu)、變凈，為保障國家糧食安全提供堅實有力的耕地支撐。

　　《中華人民共和國黑土地保護法》第四條規(guī)定，建立健全政府主導、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實施、社會參與的保護機制。從“統(tǒng)籌”上作出了明確規(guī)定，要求國務院和四省區(qū)人民政府統(tǒng)籌制定黑土地保護政策，加強對黑土地保護工作的領導、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。要求四省區(qū)人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的黑土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境負責。要求縣級以上地方人民政府要加強協(xié)調(diào)指導，明確工作責任，推動黑土地保護工作落實。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助組織實施黑土地保護工作，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者推廣適宜其所經(jīng)營耕地的保護、治理、修復和利用措施，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者履行黑土地保護義務。從宏觀政策和規(guī)劃上，要求堅持規(guī)劃引領，要求將黑土地保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，規(guī)定縣級以上人民政府有關部門應當制定黑土地保護規(guī)劃。從黑土地調(diào)查和監(jiān)測制度上，要求縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關部門開展土地調(diào)查，建立黑土地檔案。要求國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水行政等主管部門會同四省區(qū)人民政府建立健全黑土地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，建立黑土地質(zhì)量動態(tài)變化數(shù)據(jù)庫。縣級人民政府應當依據(jù)黑土地調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)，因地制宜合理采取保護、治理、修復和利用的精細化措施。明確了中央和地方各級人民政府對黑土地的保護責任，強調(diào)政府主導，明確權責，確保黑土地保護工作的規(guī)范有序。增強執(zhí)法合力，各級檢察院、法院、公安機關、自然資源局等相關部門要積極履職、協(xié)調(diào)配合，采取一系列“長牙齒”的硬措施，將最嚴格的黑土地保護制度落到實處。貫徹落實好“田長制”，建立健全黑土地保護利用責任體系，將黑土地保護利用責任落實到部門、落實到地塊、落實到個人。加大執(zhí)法力度，形成各部門執(zhí)法合力，加強行刑銜接，構建橫向到邊，縱向到底的黑土地保護新格局。形成監(jiān)管合力，筑牢織密黑土地保護網(wǎng)絡，跟蹤監(jiān)管黑土地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)變化情況，及時發(fā)現(xiàn)破壞黑土地行為。同時，要不斷強化考核監(jiān)督制度，國務院對四省區(qū)人民政府黑土地保護責任落實情況進行考核，將黑土地保護的要求納入耕地保護責任目標?？h級以上人民政府有關部門按照職責，依法對黑土地保護和質(zhì)量建設情況聯(lián)合開展監(jiān)督檢查。縣級以上人民政府應當向本級人大或者人大常委會報告黑土地保護情況，將依法接受監(jiān)督納入法治軌道。

　　要調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體等社會力量參與黑土地保護的積極性和主動性?！吨腥A人民共和國黑土地保護法》將國有農(nóng)場的黑土地保護納入了法律保護范圍，明確國有農(nóng)場的義務，應當對其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的黑土地加強保護，依法接受監(jiān)督檢查。明確了黑土地發(fā)包人的義務，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組應當監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護黑土地，制止承包方損害黑土地等行為。明確了生產(chǎn)者、經(jīng)營者合理保護和利用黑土地的義務，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶等要依法保護黑土地。明確了農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的義務，應當對農(nóng)業(yè)投入品的包裝物、廢棄物進行回收以及資源化利用或者無害化處理，防止黑土地污染。鼓勵社會資本投資保護黑土地，有效保護投資者的合法權益。這些規(guī)定有助于建立權利義務明確、各方廣泛參與的黑土地保護模式。同時，要建立健全黑土地資源監(jiān)督管理制度，制定監(jiān)督清單，建立監(jiān)督工作臺賬，開展黑土地保護專項監(jiān)督，對落實不力、失職失責人員精準問責、嚴格追責。加強黑土地保護利用的法治宣傳，加大普法力度，培育樹牢群眾規(guī)則意識。提高對黑土地保護法治宣傳重要性的認識，增強全社會黑土地保護意識。充分調(diào)動相關部門持續(xù)宣傳的積極性，利用報刊、廣播、電視及網(wǎng)絡等媒體，宣傳黑土地保護利用相關法律法規(guī)、政策措施，推介黑土地保護知識及時公布破壞黑土地違法犯罪典型案例，做到以案釋法、以案示警。在“5·25”黑土地保護周、“6·25”土地日等重要時間節(jié)點，廣泛宣傳黑土地保護對促進糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展的重要性等方式，報道黑土地保護進展情況，形成共同保護好黑土地的廣泛共識。提高宣傳效率，通過現(xiàn)場觀摩、村級公示欄等渠道，解讀黑土地保護的法律政策，宣傳黑土地保護的好經(jīng)驗、好做法，使農(nóng)民群眾、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和基層干部準確掌握、深入理解。

　　要始終牢記當好國家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供“壓艙石”的政治責任，緊緊抓住黑土地保護利用的關鍵環(huán)節(jié)，更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用，堅持運用法治思維和法治方式，有效應對黑土地保護利用中的各種挑戰(zhàn)、風險和阻力，堅定不移推進黑土地保護利用法治化，解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題，切實保護好、利用好黑土地。